Politique de crise : coordination de la politique de crise

Les conflits au Moyen Orient, plusieurs tensions géopolitiques et des ruptures d’électricité montrent que notre approvisionnement énergétique est très sensible et que chaque crise éventuelle doit être évitée.

Politique dans des conditions normales du marché

La diversification de notre approvisionnement de pétrole et de produits pétroliers est laissée aux choix des importateurs belges. En ce qui concerne la contrôle de la demande de produits pétroliers, le gouvernement fédéral et les gouvernements régionaux mènent un politique plus active, surtout dans le cadre de la politique  de développement durable, des plans climatiques nationaux et régionaux et des directives relatives à l’environnement et à la politique d’utilisation rationnelle de l’énergie.

Politique en ces de crise d’approvisionnement de pétrole

La lutte contre une crise (nationale ou internationale)sur le marché pétrolier relève entièrement de la compétence du SPF Economie. Un éventail d’instruments ont été développés depuis la première crise pétrolière en 1973-1974, tels que :

• connaissance du marché;
• Bureau national du pétrole ;
• législation adéquate;
• stocks et des produits pétroliers nationaux ;

Connaissance du marché

La base d’une politique de crise repose sur plusieurs données historiques et actuelles qui sont suffisamment détaillées, qui sont acceptées par toutes les parties et qui donnent une image des différents acteurs sur le marché pétrolier et de leurs activités.

A l’heure actuelle, le SFF Economie gère par le biais de sa Direction générale de l’Energie:

• une banque de données sur les acteurs sur le marché pétrolier belge;
• une banque de données sur les stations-service opérationnelles et une banque de données sur les pompes privées (via le Fonds d’analyse des produits pétroliers – Fapetro);
• une banque de données sur les dépôts installés sur le territoire belge ;
• la connaissance des activités qui se déroulent sur le marché pétrolier belge, via les statistiques mensuelles et trimestrielles
• un aperçu des stocks nationaux de produits pétroliers et l’endroit où ils sont stockés

Bureau national du pétrole (BNP)

Dans le cadre de l’accord  “International Energy Program (IEP)” les états membres de l’Agence Internationale de l’Energie (AIE) sont obligés d’envisager une institution nationale appelée  “National Emergency Sharing Organisation (NESO)”  et dont les compétences et les tâches sont formellement reprises dans un accord.

Conformément aux directives de l’OTAN, chaque état membre doit créer en temps de crise un BNP assurant le contact avec les instances pétrolières de l’OTAN.

L’arrêté royal du 1984 concrétise la création du Bureau National du Pétrole chargé :

• de la recherche permanente de tous les éléments en ce qui concerne l’approvisionnement et l’utilisation du pétrole ;
• de la reconnaissance de tous les éléments qui, sur le plan national ou international, pourraient indiquer qu’il puisse y avoir des difficultés d’approvisionnement ;
• de la mise au point et de la proposition au Ministre de l’Energie de toutes les mesures appropriées à alléger ou éliminer de façon raisonnable et équilibrée les perturbations d’approvisionnement et de distribution.

Le BNP relève de la compétence du Ministre de l’Energie. L’administration quotidienne est confiée à la Direction générale de l’Energie du SPF Economie. Lors de la préparation et aux moments de crise, ils sont assistés par des groupes de travail regroupant des experts du secteur pétrolier, d’autres administrations du SPF Economie et d’autres départements fédéraux.

Législation

Lors de crises pétrolières antérieures, une série d’arrêtés ministériels ont été pris dans l’objectif d’essayer de limiter la demande et de régler l’offre pétrolière.  A l’heure actuelle, ces arrêtés ministériels font antichambre sous forme de documents actualisés.

En automne de 2002, l’exercice de l’actualisation de la politique a démarré. Une liste reprenant les consommateurs prioritaires de produits pétroliers a été rédigée par la Direction générale  Potentiel économique du SFP Economie, en collaboration avec les autres administrations fédérales et régionales.

En 2004, le SPF Economie a organisé des négociations avec les différentes organisations sectorielles et avec des personnes soumises à l’obligation de stockage afin d’aboutir à une définition des règles relatives à la répartition nationale et internationale des réserves ainsi qu’à un appel aux stocks nationaux. Un projet de « gentlemen’s agreement » a été élaboré en concertation avec le secteur.

Sur base d’une extension de la loi de 1976 portant approbation de l'Accord relatif à un programme international de l'énergie, la loi du 20 juillet 2006 permet de déterminer, via des arrêtés royaux, les règles pour la répartition nationale et  internationale, pour l’utilisation des stocks obligatoires, pour des mesures limitatives et les consommateurs finaux prioritaires.

Stocks et produits pétroliers stratégiques  

La Belgique dispose d’une “réserve d’urgence” de produits pétroliers. L’Union européenne oblige les états membres de détenir l’équivalent de 25% (soit 90 jours) de la quantité de produits pétroliers livrés à la consommation annuelle de l’année précédente. Cette règle est valable pour les trois catégories suivantes de produits pétroliers :

• gasoil de chauffage, gasoil-diesel, pétrole lampant et carburéacteurs du type kérosène
• fuel-oils.

Stocks stratégiques

Les autres produits pétroliers tels que le bitume, GPL, naphta, white spirit, cokes de pétrole, … ne doivent pas être stockés.

Il est à observer que l’Agence Internationale de l’Energie impose également une obligation de stockage équivalente à 90 jours de l’importation nette de tous les produits pétroliers.

La législation européenne impose des règles assez spécifiques relatives aux stocks à détenir mais n’engage pas les états membres en ce qui concerne la façon d’y procéder. Chaque état membre peut élaborer librement son propre système de détention des réserves.

Au fond, il y a la possibilité de combiner deux sortes de systèmes :

- le système décentralisé dans lequel l’état délègue son obligation de stockage aux opérateurs pétroliers (raffineries et importateurs);

- le système centralisé où l’état crée une instance assumant la responsabilité d’un minimum de stocks par l’achat de ses propres stocks et/ou par la réservation de certaines quantités auprès des sociétés pétrolières (« tickets »).

Pendant de longues années, la Belgique a opté pour un système décentralisé et a transféré son obligation de stockage aux importateurs et aux raffineries.

A l’issue d’un examen de la situation dans l’Union européenne et au sein de l’OCDE – où de plus en plus d’états membres optent pour une instance centrale gérant les stocks nationaux en achetant de temps à autre du pétrole brut et des produits pétroliers finis (par exemple l’Allemagne et les Pays-Bas) – le SPF Economie a élaboré une nouvelle législation acceptable aussi bien pour le secteur que pour les autorités. Celle-ci permet à la Belgique de respecter ses obligations internationales en ce qui concerne le minimum de stocks (UE et AIE) et, ensuite, d’augmenter la disponibilité et de respecter la qualité des stocks obligatoires.

Suite à l’approbation de la loi du 26 janvier 2006 relative à la détention des stocks obligatoires de pétrole et des produits pétroliers et à la création d'une agence pour la gestion d'une partie de ces stocks, une société anonyme de droit public a été créée : APETRA (Agence du pétrole –  Petroleum Agentschap).

APETRA est chargée de gérer, en général, les stocks stratégiques et d’acheter du pétrole brut ou des produits pétroliers finis, d’acheter, de construire ou de louer des capacités de stockage et de conclure des contrats relatifs aux stocks opérationnels auprès des opérateurs belges ou étrangers. Elle doit respecter des exigences rigoureuses en ce qui concerne la qualité et la disponibilité. Celles-ci sont imposées par la loi du 26 janvier 2006 qui prévoit des contrôles physiques réguliers impliquant des sanctions effrayantes.

Lors du démarrage des ses activités, le 1^er avril 2007, APETRA avait entre ses mains environ 85 % des obligations nationales, le reste étant géré par les opérateurs principaux. Au cours des cinq premières années de son existence, l’obligation de stockage des grands opérateurs sera réduite progressivement de sorte que finalement, APETRA assumera la totalité de l’obligation de stockage belge.

La Direction générale de l’Energie du SPF Economie siège au Conseil d’administration d’APETRA.

La politique internationale de crise pétrolière

La politique internationale de crise pétrolière est déterminée par le Programme international de l’Energie. Les obligations à respecter par les pays participants, suite à la signature de ce contrat contraignant, sont en principe les suivantes :

• la détention de réserves d’urgence, actuellement fixées à 90 jours de l’importation nette ;
• la disponibilité d’un paquet opérationnel de mesures limitant la demande ;
• la possibilité de mettre à disposition du pétrole ou des produits pétroliers en temps de crise. Il s’agit de la répartition des réserves constituées parmi les états participants dans le cas où une crise pétrolière mènerait à une pénurie dans un ou plusieurs états membres;
• l’imposition d’obligations relatives aux statistiques pétrolières et l’établissement de rapports.

Dans des situations de crise menaçantes, les états membres examineront dans le cadre de l’AIE la composition optimale souhaitée du paquet de mesures à prendre. Les instruments principaux dont l’AIE dispose sont la mise en jeu des stocks stratégiques et la limitation de la demande de pétrole.

Suite aux difficultés d’approvisionnement aux Etats-Unis causées par l’ouragan Katrina, le 2 septembre 2005 le IEA-Emergency Response Plan est entré en vigueur, avec l’accord de tous les états membres. Cela signifiait concrètement que les 26 états membres approuvaient formellement la libération de toutes les réserves pétrolières nationales en compensation des pertes aux Etats-Unis.

L’ancien Ministre de l’Energie Verwilghen a marqué son approbation à l’exécution de ce plan d’urgence et a décidé que la Belgique mettrait en oeuvre une partie de sa réserve nationale stratégique d’essence.